Лекция 15-я

Деление па губернии в 1708 г. Земская канцелярия. В 1713 г. совет при губернаторе из выборных от местного дворянства - ландрат. Земские комиссары - чиновники по финансовым делам. Учреждение Сената в 1711 г. вместо старинной боярской Думы. Коллегии вместо приказов. Разница между ними. Преображенский приказ, его обязанность. Важность и значение торговли и промышленности для Петра; особые коллегии для этих отраслей. Администрация центральная обращена на частное хозяйство, на искание материальных средств страны. Связь между центральным и областным управлением. Комиссары и фискалы. Обер-фискал.

рошлый раз я хотел высказать мысль, что оценка преобразовательной деятельности Петра должна быть основан на обстоятельном разборе и сопоставлении его реформ. Мы начали с администрации. Административные реформы появляются около того времени, когда была задумана Северная война. В первую половину Северной войны, до 1711 г. замечаем слабое движение правительственных реформ; внимание правительства было обращено в другую сторону, на борьбу с внешним неприятелем и на сбор военных материальных сил для этой борьбы; вот почему во всё это время мы находим только одну крупную правительственную меру, именно: отделение городского управления от ведомства областных воевод. С 1711 г. преобразовательная деятельность в государственном управлении оживляется. Вся административная система с её областными и центральными органами получает другой вид. Я хочу описать вам эту систему, как она была создана в начале XVIII в. Я сделаю краткий обзор разных новых колёс административной машины. Я охотно пожертвовал бы и теми подробностями, которые хочу представить вашему вниманию, но я уже сказал, что в знакомстве с некоторыми особенностями реформ будут заключаться наши главные основания для оценки характера Петра и его преобразований.

       Первые крупные меры по государственному управлению, как мы видели, касались областной администрации, управления городов. К этой областной администрации относится и другая крупная преобразовательная мера - новое деление России; в 1708 г. всё государство было разделено на восемь губерний; впоследствии это деление меняется, сначала на 10 губерний, наконец в последние годы царствования Петра на 12. Мы знаем, что областной административной единицей старого Московского государства был уезд; это была, как мы видели, единица довольно мелкая; всех уездов в Московском государстве в XVI и XVI1 вв. было гораздо более 100, до 150; каждый из этих уездов имел самостоятельное и непосредственное отношение к центральной администрации. Теперь Россия была разделена на единицы более крупные. Старые уезды остались, но были соединены в группы, называемые провинциями, которые, в свою очередь, соединялись в более крупные административные единицы - губернии. Следовательно, административные преобразования Петра имели следствием, что под старой областной единицей поднялись ещё две другие, более крупные. Для примера довольно рассмотреть одну губернию, хоть Московскую; она представляла по делению 1719 г. очень обширную область; она состояла из следующих провинций: 1) из Московской (к которой принадлежали города: Малый Ярославец и Кашира); 2) Рязанской (с городами Кострома, Суздаль, Юрьев); 3) Владимирской (Переяславль Залесский), 4) Калужской и 5) Тульской. Следовательно, в состав Московской губернии петровского времени входили нынешние губернии: Московская. Рязанская, Владимирская. Костромская, Тульская, Калужская с частью Ярославской (Ростов); остальная часть нынешней Ярославской губернии принадлежала к другой губернии, Петербургской. Это разделение на такие крупные административные единицы вызвано было финансовыми соображениями, чтоб лучше было присматриваться к денежным сборам и о всяких делах, как гласит указ; каждый уезд должен был доставлять в центральное учреждение казённые сборы; но контролировать 140 областных единиц в денежных сборах было гораздо труднее, чем надсматривать над 12 правителями. Ясно, почему в наше время <…>

       Во главе губерний поставлены были губернаторы; в провинциях оставлены были правители с прежним названием воевод; в руках губернатора сосредоточены были те же административные отрасли, какие мы видели у воевод; исключен был только городской промышленный и торговый класс из воеводского ведомства. Широта власти областного правителя, неопределённость, отличавшая старых воевод, осталась и за губернатором, который вместе с административными, финансовыми и полицейскими делами точно так же должен был ведать и дела религиозного и чисто нравственного свойства; подобно старым воеводам он тоже имел попечение о ненарушимости православной веры и об искоренении раскола, он должен был заботиться о защите вдов, сирот и бедных, иметь надзор над школами и т.д. При губернаторе и воеводах состояла земская канцелярия; любопытны эти развившиеся земские учреждения при областном правителе для письменного делопроизводства. В древней московской администрации мы видим довольно ясно разграничение двух струй областного управления, двух ведомств - земского и приказного. В земском управлении заметны ещё остатки свободы и самоуправления, предоставленных в XVI в уездным земским общинам. В XVIII в. это различие между земским и приказным элементами стало теряться; вот почему прежняя земская изба превращается при Петре в земскую канцелярию. Но губернатор не был единственным полновластным администратором подведомственной ему области, около него стояли выборные из местного дворянства. Пётр всегда очень дорожил коллегиальным началом, по крайней мере с тех пор, как узнал его. Мы видели, что попытки ввести коллегиальное начало в управление городов были сделаны Петром уже в 1702 г., когда велено было всем воеводам ведать и решать дела не иначе, как вместе с выборными от дворянства, заседавшими в губернском совете в числе трёх или четырёх. В 1713 г. этот совет при губернаторе получил ещё большее развитие и определённость своих прав. При каждом губернаторе должна находиться коллегия из выбранных от местного дворянства, по 8, 10 или 12 человек, смотря по величине губернии. Эти выборные от дворянства получили название ландратов (название могло быть заимствовано из ост-зейских губерний). Эти ландраты были административными товарищами губернатора, который не мог ничего решать и предпринимать без соглашения с ними. Губернатор в коллегии ландратов был не яко властитель, указ, а яко президент; он имеет одно преимущество - ему дано два голоса в совете. Но учреждение ландратов при осуществлении не выдержало первоначальной цели, данной им Петром; ландраты со временем превратились в простых товарищей губернатора. Каждому ландрату предоставлена была определённая часть административного ведомства, которое распадалось на финансовую и полицейскую части; ландраты сделались финансовыми и полицейскими чиновниками губернатора. Вся губерния в финансовом отношении делилась па доли; на каждую долю определялось известное число податных тяглых дворов, нормой было принято 5,5 тысяч дворов; на каждую долю назначался один ландрат для сбора казённых доходов; это дело он производил с помощью особого чиновника, так называемого земского комиссара. Ландраты должны были действовать по своим делам, рассеявшись по губернии; но при губернаторе всегда оставались два ландрата; в конце года все ландраты съезжались к губернатору со всеми ведомостями своего правления для счёта и решения дел всеми вместе. Собранные ими казённые доходы передавались для доставки в центральное учреждение (в камер-коллегию) земскому комиссару. Этот класс финансовых чиновников в каждой губернии доставлял потом областные сборы в центральное высшее учреждение, которое ведало все эти сборы - камер-коллегию. Итак, ландраты, в учреждении которых была выражена мысль - доставить участие в областном управлении местному дворянству, потеряли свой характер и потом были отменены в 1718 г. - Такой вид приняла областная администрация во вторую половину царствования Петра.

       Одновременно с этими преобразованиями шло изменение центральных учреждений высшего управления. Оно было организовано в Сенате и коллегиях. Сенат был открыт в 1711 г.; он заменил собою старинную московскую боярскую Думу. Мы знаем характер и состав этой Думы, её составляли бояре, окольничие и думные дворяне. По характеру своему и по отношениям к царю она была высшим совещательным и исполнительным учреждением, через которое шли в надлежащие ведомства все правительственные распоряжения <…>

       Многие бояре, окольничие, думные дворяне были управителями московских приказов, следовательно, Дума была вместе с тем общим собранием представителей центральных учреждений. С таким составом и характером Дума действовала долго и при Петре, который так же "сидел с боярами о делах" до 1711 г.; но эти сиденья Петра о делах были очень редки, царь был в постоянной отлучке, его отрывали военные дела на границе государства, присутствие его было необходимо в городах, где строились корабли, поэтому он не мог принимать постоянного и деятельного участия во внутреннем управлении, он с трудом следил за ним и чем далее, тем более старался освободиться от его подробностей; это стремление выразилось в указе 1700 г. которым запрещено было обращаться прямо к государю помимо Думы, исключая дел об измене. Заведывание внутренними делами должно было отойти к Думе и другим центральным учреждениям. Для того, чтоб дать течению внутренних правительственных дел более правильности и энергии, чтоб дать центральному правительству более власти и силы и возложить на него более ответственное, был создан Сенат и коллегии. Сенат был учреждён, как гласит указ, по причине частных отлучек государя, и Сенату была дана широкая власть, и все должны повиноваться его указам под страхом строгих наказаний и даже смертной казни. Впоследствии сам Пётр отвечал на обращённые к нему просьбы, что всё на Сенат положено, всё в его руках. Понятно, что ведомство Сената было определено очень широко. В указе оно определено так: суд иметь нелицеприятный и неправедных судей наказывать (высшая судебная инстанция); надзор за расходами всего государства и отмена бесполезных расходов; надзирать за доходами и изыскивать новые источники дохода; а более всего денег как возможно сбирать, потому что деньги суть артерия войны. Наконец, Сенату поручен был надзор над всей администрацией, он должен был смотреть за ходом управления в низших его органах и назначать главных управителей. Сенат должен баллотировать чиновников, начиная с коллежского советника (по позднейшей табели о рангах) и назначать ниже этого чина без баллотировки. Следовательно, в Сенате была сосредоточена высшая власть судебная, финансовая и административная; это был высший орган государственного контроля. В первое время Сенат состоял из 9 членов, которые имели одинаковые голоса, следовательно, это было коллективное решение дел и оно было действительно, если хотя один член отказывал в своем согласии, но отказывавшийся должен был подать особое письменное мнение за собственноручною подписью. Сенаторам было вменено в обязанность иметь общее заседание три дня в неделю, в остальные дни в нём присутствовали очередные сенаторы; кто нарушал это правило, платил штраф в 50 руб. Сенату внушено было действовать самостоятельно; такие вопросы, в которых сенаторы чувствовали себя некомпетентными, и не могли быть представляемы без предварительного обсуждения в Сенате; все мнения и замечания, касающиеся таких вопросов, должны быть записаны в протокол и представлены государю. Учреждениями, заведывавшими отдельными отраслями государственной администрации, были коллегии, заменившие прежние приказы. Мы знаем происхождение и характер приёма приказов и их недостатки: это была чрезвычайно сложная, запутанная сеть неправильных, случайных распределений различных ведомств, трудно даже их перечислить, их насчитывают чуть не до 100. Теперь все правительственные ведомства были распределены более правильно между коллегиями, которые были основаны на начале совещательном, коллегиальном. Коллегиальное начало Пётр ценил очень высоко и ждал от него исцеления всех административных язв. Говорят, что мысль о коллегиях была внушена Петру Лейбницем, который писал Петру, что правильная администрация может быть лишь при учреждении коллегий; высказывая такое положение, Лейбниц приводит в пример устройство часов, где колеса приводят друг друга в движение. Этот механический образ был понятен и должен был произвести убеждающее действие на Петра. Впрочем, надо заметить, что коллегиальный способ управления должен был сделаться известным Пeтру во время его заграничной поездки, эта форма господствовала в Германии, Швеции и других государствах. Пётр думал, что коллегиальная форма водворит более правильности, добросовестности в государственном управлении, эта надежда и была главным побуждением при учреждении коллегий. В манифесте о них читаем: "В коллегиях не может быть места самоуправству, пристрастию к коварству, какие бывали в единоличном управлении, понеже в единой персоне бывает не без страсти, в коллегии же, если один член будет пристрастен и яростен, то другой или третий будет свободен от гнева и пристрастия". Мысль эта окончательно выражена была в духовном регламенте: "В государстве с монаршинским правлением соборная форма (коллегиальная) совершеннее и лучше единоличного правительства". Главный недостаток старинных приказов именно и состоял в широкой власти, предоставленной одному лицу, которое стояло во главе учреждения. Судьи делают, что хотят, говорил Петр, потому что имеют излишнюю власть; во главе каждой коллегии стоит президент, но он не будет иметь такой власти, как прежние судьи, потому что не будет ничего делать без товарищей. Этих товарищей было: 2 вице-президента, 4 советника и 4 асессор: всего 11 членов, нечетное число для большинства голосов. В 1717 г., когда впервые появились коллегии, их определено 9; впоследствии число их увеличилось до 12. Эти первые коллегии были такие: 1) коллегия чужестранных дел (старый Посольский приказ); 2) Воинский (коллегиум); 3) Адмиралтейский; 4) Юстиц-коллегиум (расправа гражданских дел); 5) Коммерц-коллегиум; 6) Берг и Мануфактур коллегиум (впоследствии разделенные); 7) Камер-коллегиум, или казённых сборов; 8) Штатс-контор (ведомство государственных расходов); 9) Ревизион-коллегиум (контроль государственных расходов и приходов). Вы видите, что каждое из этих учреждений было несравненно крупнее старинных приказов по объёму своего ведомства; сравнивая коллегии с приказами, находим одну замечательную разность: в старинных приказах преобладает территориальный элемент над администрацией, особенно в приказах дворцового управления; притом все приказы были, в сущности, учреждениями хозяйственными, дворцовыми; последний элемент очень слабо отделялся в них от хозяйства государственного; в коллегиях преобладал другой элемент государственной, финансовой администрации; из 9 коллегий собственно 4 финансовых. Финансовые интересы, значит, были главным побуждением при организации коллегий. Если сравнить коллегии с нашими современными учреждениями, то они то же, что министерства; разница в том, что нынешние министерство составляют ведомства единоличные, ответственность лежит на министерстве; совет министра имеет лишь совещательный характер <…>

       Коллегии просвещения не существовало; а вместо коллегии полицейской было особое учреждение, стоявшее как бы вне государственного управления; и притом это учреждение имело чисто политический характер - это был Преображенский приказ, <…> главная обязанность заключалась в том, чтоб следить за оппозицией преобразованиям. В числе коллегий две обращают на себя особенное внимание - соответствующих ведомств не находим в современной администрации, это две созданные Петром коллегии. Одна для заведывания торговлей, другая - мануфактурой. Всё это в настоящее время принадлежит администрации и составляет не более, как департамент или стол в министерстве. При Петре это были особые ведомства, имели правительственную организацию и широкое значение; они были поставлены наравне с такими важными учреждениями, как адмиралтейская или морская коллегия. Эти две коллегии указывают на одну характеристическую черту петровской администрации, частью даже на её происхождение: промышленность и торговля составляли очень важные отрасли в тогдашней Европе, и Пётp, наученный наблюдениями заграничной жизни, решился и дома поставить их под непосредственный контроль государственной власти. Если это присоединить к чисто финансовому управлению, найдем, что за исключением флота и армии вся остальная центральная администрация была обращена к государственному хозяйству, к разысканию и разработке материальных средств страны. Я прошу вас запомнить эту особенность образования центральных учреждений, она понадобится нам при общей характеристике реформы.

       Какая же связь была установлена между управлением центральным и областным? Эта связь выражена в учреждении комиссаров и в институте фискалов. Мы видели, что Сенат имел контроль над всеми учреждениями и широкую власть в государственном управлении; к нему должны были обращаться все органы областного управления Быстрота сообщений между губернатором, воеводами и Сенатом была необходима Петру, потому что сенат должен был доставлять необходимые средства для продолжения войны и для строения кораблей. Ничто не выводило Петра из терпения так, как медленность в делопроизводстве. Это он выразил в одном письме к Меншикову, где Петр писал, что он скорбит о том, что "губернаторы раку подобятся, последний срок дан им на 4-й неделе, а тогда уж с ними не словами, а руками поступать буду". Для того, чтоб установить быстроту сношений между губернатором и провинциями, установлены были комиссары, которые в Сенате должны были присутствовать безотлучно от всякой губернии. Они представляли Сенату ведомость полученных из губерний вопросов и принимали сенатские приказы и решения, рассылаемые по губерниям. Сношении производились через нарочно для этого устроенные почты. Сенат должен был следить за всем ходом государственного управления; дли этого ему необходимы были свои особые органы, наблюдатели; такими органами являются фискалы. Сенат набирал из них одного обер-фискала, который должен был, как говорится в указе, быть чиновником добрым и умным, он выбирался из какого бы то ни было сословия. Обязанность его состояла в том, чтоб тайно подсматривать над всеми делами управления, за ходом судопроизводства, за сбором государственных доходов, за тратой расходов, если он замечал недобросовестность и неправду в исполнении службы, он звал того чиновника в Сенат и там уличал его, не обращая внимания на его должность и звание. Если представленные обер-фискалом улики были достаточны, то на обвиняемого налагался штраф, из которого одна половина шла в казну, другая доставалась обер-фискалу; если же последний не доказывал вины, то и в таком случае не должны на него досадывать или мстить под страхом жестокого наказания разорения имения. Обер-фискал состоял при Сенате. В каждой центральной области управления были свои фискалы, зависевшие от обер-фискала; так, был фискал в военной, административной и других коллегиях. В каждом губернском участке были провинциал-фискалы, они имели под собою ещё несколько низших фискалов, которые имели надзор за отдельными отраслями губернского управления. Учреждение фискалов представляло, таким образом, стройную и широкую сеть, раскинувшуюся из Сената через обер-фискала по всему государству. Это учреждение было очень своеобразное, по крайней мере ничего подобного не существует теперь. Это был институт, направленный против самой администрации, вышел из недоверия государя к её деятельности и добросовестности.

       Таков был административный механизм, установленный Петром во втором десятилетии XVIII в.

       Мы потом отдадим отчёт, как этот механизм действовал на практике и какие мысли или цели государя его создали. <…>